La riforma costituzionale diminuisce il potere dei cittadini

Con l’avvicinarsi del referendum costituzionale e nel pieno del Tour RiCostituente, abbiamo intervistato il professor Andrea Pertici, ordinario di diritto costituzionale all’Università di Pisa, a partire dai contenuti del suo ultimo lavoro “La Costituzione spezzata – Su cosa voteremo con il referendum costituzionale” (Lindau) in libreria dal primo settembre.

possibile.com, 30/08/2016 

Professor Pertici, partiamo dal Tour RiCostituente per capire quali sono i temi della riforma che i cittadini ritengono più caldi. Su quali punti si concentra il dibattito durante le iniziative?

Ormai ho fatto una ventina di tappe e posso dire che questa è passata soprattutto come la riforma del “superamento del bicameralismo perfetto”. Questo ai cittadini interessa per la semplificazione. Ma allora si chiedono “perché non una Camera sola?”. Quando poi spieghiamo che tutti i complicati adempimenti ai quali sono sottoposti nella loro vita non derivano certo dal procedimento legislativo, che tra l’altro si complicherebbe fortemente, comprendono come nel merito questo aspetto non regga.

I cittadini sono anche molto attenti alla questione dei privilegi dei parlamentari: indennità e immunità. Delle prime si è parlato molto, trascurando il fatto che una vera riduzione si sarebbe dovuta fare sia per i senatori che per i deputati e lo si sarebbe potuto fare con legge. Magari con una legge approvata in fretta come quelle che piacciono alla maggioranza di turno.

Delle immunità, invece, si è cercato di parlare molto poco, perché queste non sono state toccate e così, se la revisione costituzionale sarà approvata, spetteranno pure ai consiglieri regionali e ai sindaci anche – è bene specificare – per gli atti compiuti al di fuori delle funzioni parlamentari, per quanto riguarda arresti, perquisizioni e intercettazioni.

In effetti anche il dibattito sui mass media si concentra su due temi principali anche da lei ricordati: il superamento del bicameralismo perfetto e la riduzione dei costi della politica. Qual è la sua valutazione in merito?

Parlare di “superamento del bicameralismo perfetto” non significa praticamente nulla, tante sono le modalità con cui può avvenire. Quando dicono, ad esempio, che solo in Italia si ha il bicameralismo perfetto, il che è abbastanza vero, omettono però di dire che il bicameralismo differenziato è diverso in Spagna e in Francia, in Germania e nel Regno Unito, in Polonia e in Belgio, per non parlare del fatto che alcuni Stati hanno una sola Camera. Ma di questi forse si preferisce non parlare perché quanto a snellimento del sistema vanno certamente oltre. Tuttavia, la cosa incredibile è che la differenziazione tra le due Camere come introdotta nel testo di revisione costituzionale di cui ci stiamo occupando finisce paradossalmente per portare a un sistema più incerto e complicato andando in senso opposto rispetto alle tanto decantate esigenze di semplificazione.

Sulla questione dei costi della politica poi sarò anche più breve. Da una nota della Ragioneria generale dello Stato (che è un organo interno al Governo), che ho riportato anche ne “La Costituzione spezzata”, infatti, i risparmi risultano davvero esigui: non superiori a sessanta milioni l’anno. Si sarebbe raggiunta una cifra assai più ragguardevole semplicemente, ad esempio, riducendo di un quarto deputati e senatori e di un terzo le loro indennità.

Una sistema istituzionale non può prescindere dalla capacità di rappresentare i cittadini. Questa riforma aumenta o diminuisce il potere dei cittadini?

Il potere dei cittadini diminuisce da più punti di vista. Anzitutto essi potrebbero eleggere una sola Camera e non più due. Ciò avviene anche in altri ordinamenti – non in tutti – ma generalmente per un motivo: la permanenza di una Camera rappresentativa dell’aristocrazia, da noi abolita con la Costituzione del 1948; la rappresentanza degli Stati membri della federazione, che noi non abbiamo; la rappresentanza dei corpi sociali, che da noi è considerata del tutto superata, tanto che – giustamente – si elimina anche il Cnel. Quindi questa eliminazione dell’elezione a suffragio universale di una Camera sembra ingiustificata, fine a se stessa.

Gli elettori poi peserebbero ancora meno se – come avviene con l’Italicum – l’unica Camera fosse eletta ancora con una legge proporzionale con premio di maggioranza, molto distante non solo dal proporzionale ma anche dal maggioritario di collegio (a un turno come nel Regno Unito o a due turni come in Francia).

Questa forte perdita di potere decisionale non è compensata – come si cerca di far credere – dagli istituti di democrazia diretta. Infatti, per le proposte di iniziativa popolare le sottoscrizioni necessarie sono triplicate e questo non è “compensato”, come talvolta si dice, dall’obbligo per le Camere di esaminarle. Questo ci sarebbe stato se, seguendo la proposta Mortati, ripresa in questa legislatura da Civati, si fosse previsto, in caso di mancato esame, l’intervento diretto del corpo elettorale con possibilità di approvazione attraverso il referendum. Invece, ci si è limitati a rinviare ai regolamenti parlamentari la disciplina dei tempi e dei modi di approvazione. Questo, in realtà, sarebbe potuto già avvenire e non è avvenuto. Chi ci garantisce che avverrà e per di più secondo modalità davvero efficaci?

D’altronde, l’introduzione dei referendum propositivi e di indirizzo in realtà non c’è, essendo questa rinviata prima a una legge costituzionale e poi a una legge ordinaria di attuazione (che tra l’altro rimarrebbe bicamerale). Consideriamo che per la sola approvazione della legge ordinaria di attuazione del referendum abrogativo le Camere hanno impiegato ventidue anni: dal 1948 al 1970. I referendum propositivi e di indirizzo, richiedendo sia una legge costituzionale che una legge ordinaria, facendo le debite proporzioni, rischierebbero di essere operativi dopo sessantasei anni.

Infine c’è la questione del quorum nel referendum abrogativo. La soluzione che era stata ad un certo punto scelta, e cioè la fissazione del quorum non più alla maggioranza degli aventi diritto, ma a quella dei votanti alle precedenti elezioni della Camera, mi convince talmente che fui io – da giovanissimo costituzionalista – a proporla quando era in fase di elaborazione il nuovo Statuto toscano, che poi la adottò. Purtroppo anche in questo caso l’occasione è stata perduta perché nel testo finale l’abbassamento del quorum è consentito solo nei casi in cui le firme saranno ottocentomila anziché cinquecentomila, favorendo così i quesiti posti dai soggetti maggiormente organizzati, contraddicendo la caratteristica di strumento dal basso (bottom up, come si dice tecnicamente) che la Costituzione del 1947 ha voluto imprimere al referendum abrogativo.

Quali aspetti della riforma ritiene i peggiori e quali i migliori?

I maggiori difetti sono la composizione del Senato, le sue funzioni e il procedimento legislativo.

Quanto alla composizione, in Senato – a differenza di quanto si dichiari – non è garantita nessuna rappresentanza delle istituzioni territoriali, ma solo delle articolazioni territoriali dei partiti, con una singolare presenza di sindaci (non presenti in nessuna seconda Camera al mondo) per di più eletti dai Consigli regionali (chissà perché), e soprattutto di senatori di nomina presidenziale ai quali si uniscono gli ex Presidenti della Repubblica (veri e propri “intrusi”).

A questo Senato sono attribuite una quantità di funzioni eterogenee, alcune delle quali richiederebbero un’elezione diretta, affastellate nel nuovo art. 55, in molti casi senza essere più riprese, specificate, disciplinate e che richiederebbero molto tempo e dedizione e non un impegno part-time come quello dei nuovi senatori.

Tra queste funzioni, quella che è poi maggiormente sviluppata è la legislativa, rispetto alla quale, appunto, si assiste a una proliferazione di procedimenti innegabile. Non starò qui a dire se sono sette o nove o se invece sono due o tre ma con una serie di sub procedimenti che si dipanano da questi. Mi paiono sinceramente discussioni oziose rispetto alla scelta che i cittadini dovranno compiere con il referendum. Il fatto è che, come dimostrato da ormai molti studi dei maggiori costituzionalisti italiani e ho cercato di evidenziare anch’io nel libro, i procedimenti si complicano e il rischio di impugnazioni alla Corte costituzionale aumenta.

Siamo davvero di fronte a un’opportunità storica e irripetibile? La Costituzione o la si cambia ora o non la si cambia mai più?

La Costituzione – come spiega bene Pizzorusso in un testo del 1999 dal titolo “La Costituzione ferita” – non deve essere imbalsamata: ha bisogno di vivere, di essere oggetto di “manutenzione” e anche di modifiche più significative. Questo non implica che – come è stato ritenuto in Italia – si debba procedere necessariamente per “grandi riforme”. Ora o mai più. Per diminuire il numero dei deputati (che qui rimane immutato) e dei senatori non c’è certamente bisogno di inserire una clausola di supremazia dello Stato sulle autonomie; per eliminare il Cnel non occorre mandare in Senato i sindaci e così via.

Chi creda nella necessità e nell’opportunità delle revisioni costituzionali non può che dispiacersi nel vedere questa, perché non solo non è “un’opportunità storica”, ma anzi, per alcuni fersi, è proprio un’occasione perduta.

Superando non solo e non tanto questa revisione costituzionale in particolare, ma l’idea delle “grandi riforme”, alle quali gli elettori avevano già detto “no” nel 2006, potremo finalmente intervenire su alcuni aspetti specifici: come, ad esempio, diminuire subito il numero dei deputati e dei senatori; lasciare la fiducia alla sola Camera dei deputati; assicurare che le leggi di iniziativa popolare siano esaminate dal Parlamento, abbassare o eliminare il quorum di partecipazione ai referendum… insomma, una serie di riforme puntuali e necessarie e per questo certamente maggiormente condivise e così anche di più facile e rapida approvazione.

Mi lasci dire, però, soprattutto, che l’argomento dell’”ultima occasione” è veramente quello di chi non ha argomenti e assomiglia molto al “non ci sono alternative” che impedisce ai cittadini di scegliere (liberamente). Ma se i cittadini non potessero scegliere davvero tra ipotesi alternative che senso avrebbe parlare di Costituzione?

Si è sentito dire che le nostre istituzioni non sarebbero efficienti, e che questa mancanza di efficienza inciderebbe sulla crescita economica.

Questo è chiaramente smentito da uno studio OCSE del 2014, che prende in considerazione – per il miglioramento delle condizioni del paese – altre “riforme”, ma anche dall’ultimo bollettino BCE, n. 5 del 2016. Gli interventi necessari sarebbero altri: ad esempio, sulla concorrenza, alla quale in Italia sono tutti allergici, un po’ come ai concorsi, perché impedisce di salvaguardare le posizioni di privilegio acquisite e di tutelare gli amici e gli amici degli amici. E infatti, a proposito di Europa, che ne, ad esempio, è della legge sul conflitto di interessi che il Consiglio d’Europa ci ha chiesto di modificare radicalmente ben dieci anni fa?

Davvero qualcuno crede che i problemi economici dell’Italia derivino dal fatto che una legge deve passare da due Camere? Per ben 180 leggi delle 224 approvate in questa legislatura non c’è stato nessun ping-pong e il passaggio da una Camera all’altra può consumarsi davvero in tempi rapidi, anche di pochi giorni.

E in effetti chi potrebbe sostenere che in Italia ci servono più leggi? In questa legislatura – come abbiamo appena detto – al 30 giugno 2016 ne sono state approvate 224, con una media mensile di 5,61, cioè più di una alla settimana (e l’81,74% degli atti normativi primari sono di iniziativa di quei Governi che si lagnano sempre che non li lasciano lavorare). Al contrario, abbiamo sempre detto che di leggi ce ne sono troppe. E cambiano anche troppo di frequente, cosicché il problema diventa quello della certezza del diritto. Norme scritte male e che cambiano di continuo rendono i cittadini e gli operatori economici vittime del potere pubblico e potenzialmente dei suoi abusi. Questi mi sembrerebbero problemi da risolvere rendendo più efficiente la pubblica amministrazione e l’amministrazione della giustizia. Purtroppo anche gli interventi compiuti in proposito non sembrano, però, né efficaci né di qualità.

Chi sostiene il “no” viene indicato come colui che non vuole cambiare nulla e lasciare tutto com’è. Qual è la sua proposta alternativa?

Questa è soltanto retorica. Sostenere il cambiamento per il cambiamento non è serio. Occorre individuare i problemi e offrire concretamente specifiche soluzioni. La maggior parte dei problemi dell’Italia non deriva certo dalla Costituzione. Questa è tuttavia migliorabile per rendere il processo decisionale più efficiente e soprattutto per aumentare la possibilità per i cittadini di concorrere alla determinazione dell’indirizzo politico, anche perché è la crisi di partecipazione, il crescente astensionismo in tutte le tornate elettorali che questa revisione ignora totalmente, a preoccupare più di ogni altra cosa dal punto di vista costituzionale. Una prima modifica della Costituzione che raggiunge entrambi questi obiettivi potrebbe essere, ad esempio, proprio la riduzione del numero dei deputati e dei senatori e la loro elezione con un sistema capace di renderli effettivamente responsabili di fronte ai loro elettori.

Quanto alle altre proposte, anche considerato lo spazio già occupato, rinvio proprio a “La Costituzione spezzata”, che, come avete detto, è ormai in uscita.

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